城市是各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方，是現(xiàn)代化建設的重要載體。2025年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“堅持內(nèi)需主導”“高質(zhì)量推進城市更新”。我國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。通過推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，將顯著提升城市發(fā)展能級和宜居宜業(yè)水平，更好滿足人民群眾的高品質(zhì)生活需求、帶動有效投資增長，為提振內(nèi)需提供強勁動能。

把握新趨勢新特點

隨著新型城鎮(zhèn)化深入推進，城市更新的重要作用更加凸顯。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、人口結(jié)構(gòu)變化、技術升級趨勢等方面入手，深刻把握城市發(fā)展的新趨勢新特點，能夠更好把脈居民消費升級需求、優(yōu)化投資布局和服務供給，進一步做好城市更新工作，為擴內(nèi)需提供更為廣闊的空間。

當前，城鎮(zhèn)化正在從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，“攤大餅”式大規(guī)模擴張需求減弱，城市建設不再追求拉大框架的增量拓展，而是追求精細高效的存量提質(zhì)。目前，我國19個城市群承載了全國75%的人口，貢獻了85%左右的國內(nèi)生產(chǎn)總值。隨著城鎮(zhèn)化率繼續(xù)提高，越來越多的人口向城市群和都市圈集聚，其規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應更加凸顯，大規(guī)模存量更新和補齊短板弱項蘊藏著很大的需求潛力。據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，每年能拉動萬億元規(guī)模的新增投資需求、新增2000多億元消費需求。此外，人口流動趨勢仍將持續(xù)較長時間，新落戶農(nóng)民工、新畢業(yè)大學生等“新市民”剛性住房需求將持續(xù)釋放，這就需要根據(jù)人口流動變化調(diào)整城市空間布局，提升城市內(nèi)部空間集約化水平，推進基本公共服務均等化和城市精細化治理。

順應人口結(jié)構(gòu)變化趨勢，人民群眾的消費需求更趨多樣化、品質(zhì)化，對城市人居環(huán)境、基礎設施、公共服務等多方面的優(yōu)化配置亦提出了新要求，這也意味著城市承載經(jīng)濟發(fā)展和服務民生的功能需要更加多樣和更具適應性。一方面，“一老一小”服務需求激增，要求擴大養(yǎng)老托幼、社區(qū)照護等相關公共服務設施供給；另一方面，青年群體對職住平衡、社交互動和生活體驗也提出個性化、多樣化訴求。這些都迫切要求圍繞人的全生命周期需求增加城市優(yōu)質(zhì)供給，加大市政設施的適老化、適幼化改造，提供更加舒適的居住條件和安全便捷的生活環(huán)境，滿足人口結(jié)構(gòu)變化帶來的差異化升級需求。

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術廣泛應用，科技、產(chǎn)業(yè)與空間深度融合趨勢愈發(fā)明顯。推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧化發(fā)展，成為面向未來構(gòu)筑城市競爭新優(yōu)勢的關鍵之舉。利用數(shù)字技術賦能城市更新，既涉及“硬設施”改造，加強智能化綜合性數(shù)字信息基礎設施建設，也涉及提升“軟服務”質(zhì)量，增強各類公共服務的便捷性和精準性，由此實現(xiàn)新技術與城市發(fā)展各領域深度融合，能夠催生出更多創(chuàng)新業(yè)態(tài)與模式，從而更好滿足人民群眾不斷升級的消費需求。

激發(fā)投資消費潛能

城市更新并非只是物理空間改造，更重要的是對城市功能、產(chǎn)業(yè)和文化的系統(tǒng)性重構(gòu)，實現(xiàn)城市向新向優(yōu)集約發(fā)展。通過盤活低效資源、重構(gòu)功能空間和增強人文底蘊，以高質(zhì)量供給激活新需求，讓城市成為釋放投資與消費雙重潛力的重要載體。

通過資源整合和空間重構(gòu)，有力促進投資和消費。城市人口、資源、經(jīng)濟活動高度密集，城市發(fā)展轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，以盤活存量資源帶動增量，能夠激發(fā)城市投資活力和提振居民消費。目前城鎮(zhèn)范圍積累了約350億平方米的住房存量，按照2%的房屋折舊率估算，每年會創(chuàng)造出約7億平方米的更新替代需求。此外，加大對城市老舊小區(qū)、街區(qū)、廠房、管網(wǎng)等改造升級，開展新型城市基礎設施建設，將為養(yǎng)老托幼、科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、休閑娛樂等業(yè)態(tài)發(fā)展提供空間載體，創(chuàng)造更多新就業(yè)崗位，進而促進居民就業(yè)增收，拉動消費增長，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)融合，更好滿足多元需求。產(chǎn)業(yè)與城市的功能融合深刻影響著城市發(fā)展的運行模式。產(chǎn)業(yè)空間集研發(fā)、辦公、居住、商業(yè)、休閑等于一體，與城市功能高度融合；城市空間也不僅是生活消費場所，而且也承載著數(shù)字創(chuàng)新、科技孵化等產(chǎn)業(yè)功能。城市發(fā)展要從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，加大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)融合投資力度，推動城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)重塑和再造，增強供給體系對群眾多元需求的適配度，為消費者提供更多優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務選擇，從而形成以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合的發(fā)展態(tài)勢，進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效能和人居生活質(zhì)量。

通過文化保護與傳承，激發(fā)人文經(jīng)濟新活力。歷史文化是城市的靈魂。為城市更新注入文化內(nèi)涵，不僅讓城市更具有“含文量”和“煙火氣”，也有助于提升精神文化產(chǎn)品供給質(zhì)量，挖掘文化消費潛力，更好滿足人民群眾多樣化、多層次的精神文化需求。在城市更新中注重保護好歷史文化遺產(chǎn)，加大對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的投入力度，將歷史文化街區(qū)等統(tǒng)籌納入城市空間布局，以“繡花”“織補”等方式進行微改造，做到歷史保護傳承與活力再生的有機統(tǒng)一，可為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、數(shù)字服務業(yè)態(tài)、文旅消費模式發(fā)展打開新空間。

找準重點破解難題

當前，一些城市發(fā)展面臨著規(guī)劃調(diào)整滯后、老舊設施更新效率不高、資金來源不足等難點問題，倘若不能有效解決這些瓶頸制約，城市的發(fā)展活力、擴內(nèi)需潛力就難以釋放。堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，必須找準著力點，破解城市規(guī)劃、資金、運營等方面存在的問題，建立可持續(xù)的城市發(fā)展模式，高質(zhì)量推進城市更新。

聚焦提質(zhì)投資于物。在總體保持適度超前但不過度超前基礎上推動基礎設施由規(guī)模增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，著重擴大市政基礎設施更新改造投入。穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，持續(xù)開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，建設安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，推動居住品質(zhì)升級。加快補齊市政設施安全韌性短板，推進城市燃氣、供水、排水、供熱等老舊管網(wǎng)更新和綠色低碳改造，推動城市地下綜合管廊建設改造，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、工作、生活全域的城市場景供給體系，切實抓好城市“里子”工程建設，打造安全可靠的韌性城市。

加大力度投資于人。城市更新既要求投資于物，同時也需要投資于人。要健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，引導更多資金投資惠民生工程，提高民生類項目政府投資比重，擴大健康、教育、技能培訓等服務供給，尤其是增加對“一老一小”服務設施適老化、適幼化改造投資，加大對保障性住房、社區(qū)醫(yī)院、居家養(yǎng)老、托幼教育等民生領域的投入。逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準，健全與常住人口相匹配的公共資源配置機制，建立技能提升與薪酬水平相匹配的聯(lián)動機制。完善消費配套設施，優(yōu)化城市商業(yè)、文化和旅游服務布局，加強餐飲、娛樂、出行等方面的智慧服務配套，強化優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，建設舒適便利的宜居城市。

增強項目資金要素保障。城市更新周期長、涉及金額大。為此，既要發(fā)揮政府投資帶動作用，建立可持續(xù)的城市建設運營投融資體系，對涉及基本民生保障的項目，要加大中央財政專項轉(zhuǎn)移支付支持力度，增強項目資金要素協(xié)同保障力度；又要拓寬社會資本參與渠道，鼓勵引導經(jīng)營主體參與城市更新，更好發(fā)揮基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）盤活存量資產(chǎn)、促進投資良性循環(huán)的作用，通過總體打包、區(qū)域統(tǒng)籌、肥瘦搭配等形式促進區(qū)域、民生、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌更新，提高項目資金使用效益。

持續(xù)提升城市軟實力。推進城市更新的過程是完善城市治理的過程。要堅持以城市居民需求為導向，加強系統(tǒng)治理和基層治理，完善群眾訴求響應閉環(huán)，著力解決好群眾身邊的急難愁盼問題。運用科技手段精準查找問題和明確治理重點，推動治理效能的系統(tǒng)性提升。推進城市更新的過程也是文化鑄魂的過程。要保護好城市的歷史文化遺產(chǎn)，完善博物館、城市書房、文化驛站等設施，開展“書香中國”等文化活動，擴大高品質(zhì)公共文化服務供給，探索開放包容的城市更新模式。弘揚社會主義核心價值觀，著力提高市民文明素質(zhì)，推動形成與現(xiàn)代化人民城市相適應的思想觀念、文明風尚和行為規(guī)范，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供精神動力。

（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：劉向東 作者系中國國際經(jīng)濟交流中心科研信息部副部長、研究員）