◆本報(bào)記者張聰

2025年12月26日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同發(fā)布了第四批生態(tài)環(huán)境損害賠償十大典型案例，江蘇省南通市周某某非法填埋建筑垃圾生態(tài)環(huán)境損害賠償案入選。

記者了解到，該案由檢察機(jī)關(guān)提前介入，生態(tài)環(huán)境部門(mén)全面指導(dǎo)，城市管理部門(mén)具體開(kāi)展索賠，三方協(xié)同辦理，是江蘇省首例由城管部門(mén)主導(dǎo)辦理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。

北京建筑大學(xué)教授陳家瓏點(diǎn)評(píng)指出：“本案在明確部門(mén)職責(zé)、堅(jiān)持修復(fù)優(yōu)先、強(qiáng)化多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)等方面成效顯著，高效推動(dòng)了案件辦理，并延伸形成了長(zhǎng)效治理機(jī)制。在依法懲處的同時(shí)，更加注重生態(tài)環(huán)境修復(fù)，切實(shí)提高違法成本，不僅有效打擊了非法填埋固體廢物行為，對(duì)建筑垃圾私拉亂倒形成有力震懾，也依法修復(fù)了受損生態(tài)環(huán)境，取得了良好的環(huán)境與社會(huì)效應(yīng)?！?/p>

■誰(shuí)來(lái)索賠？

以地方立法破題，激活行業(yè)主管部門(mén)法定職責(zé)

2022年以來(lái)，南通市多地頻發(fā)跨區(qū)域違法傾倒固體廢物事件，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。2022年12月，路政寧通四大隊(duì)提供線(xiàn)索，在啟東市海復(fù)鎮(zhèn)某村附近發(fā)現(xiàn)大量外來(lái)不明固體廢物被填埋。南通市啟東生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員迅速赴現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展執(zhí)法檢查，并進(jìn)行初步清挖核查。

經(jīng)司法鑒定，填埋物為生活垃圾與建筑垃圾混合物，總量約6000噸，屬于《中華人民共和國(guó)刑法》第三百三十八條所規(guī)定的“有害物質(zhì)”，造成生態(tài)環(huán)境損害金額達(dá)254.79萬(wàn)元。公安機(jī)關(guān)偵查查明，此處填埋系周某某等23人所為，涉嫌環(huán)境污染犯罪。

然而，案件進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害賠償程序后，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題浮現(xiàn)：建筑垃圾造成的生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)作為賠償權(quán)利人？

“建筑垃圾損害賠償?shù)淖畲箅y點(diǎn)，一是責(zé)任人難以溯源，二是即便找到，往往只是運(yùn)輸或傾倒環(huán)節(jié)的末端人員，難以追查到源頭?！蹦贤ㄊ猩鷳B(tài)環(huán)境局法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)處處長(zhǎng)趙建峰坦言。

更關(guān)鍵的是，國(guó)家層面的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》并未明確城管部門(mén)在此類(lèi)案件中的主體地位。

“南通的地方立法明確規(guī)定，建筑垃圾的行業(yè)主管部門(mén)是城管部門(mén)。”趙建峰表示，正是這一制度依據(jù)，成為破局的關(guān)鍵。

據(jù)此，南通市生態(tài)環(huán)境局主動(dòng)協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)，明確提出：“建筑垃圾的行業(yè)主管部門(mén)是市城管局，建議檢察機(jī)關(guān)將其納入辦案體系。”

2023年6月，在案件磋商尚未完成之際，南通市委、市政府審議通過(guò)《關(guān)于貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定的實(shí)施方案》，首次在市級(jí)制度層面明確：“市城市管理局負(fù)責(zé)辦理生活垃圾、建筑垃圾等領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作?！?/p>

“這一案件之所以能高效推進(jìn)，一是得益于檢察機(jī)關(guān)提前介入；二是地方法規(guī)明確了城管部門(mén)的法定職責(zé)?！壁w建峰強(qiáng)調(diào)道。2025年3月1日，《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償程序規(guī)定》正式施行，以地方立法形式將城管、水利、海事等多個(gè)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償職責(zé)予以固化。

“通過(guò)個(gè)案辦理，真正實(shí)現(xiàn)了相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)的法定化?！壁w建峰說(shuō)。

■怎么賠？

同步推進(jìn)“一案雙查”，以政策激勵(lì)引導(dǎo)主動(dòng)履責(zé)

確定賠償主體只是第一步。面對(duì)23名涉案人員普遍經(jīng)濟(jì)能力有限的現(xiàn)實(shí)，如何確保生態(tài)修復(fù)落到實(shí)處？

南通的答案是：刑事案件與損害賠償同步推進(jìn)，運(yùn)用政策杠桿引導(dǎo)責(zé)任人主動(dòng)履責(zé)。

本案主犯周某某系公司負(fù)責(zé)人，“在整個(gè)違法鏈條中參與程度深，面臨著刑事追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)主觀上有積極賠償?shù)囊庠?，且具備一定的賠償能力?！壁w建峰介紹：“《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第十一條明確規(guī)定，賠償義務(wù)人積極履行賠償責(zé)任的，相關(guān)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可依法將其作為從輕、減輕或免予處理的情節(jié)。我們正是抓住這一關(guān)鍵點(diǎn)，在辦案過(guò)程中持續(xù)向其宣講政策?！?/p>

為此，南通市生態(tài)環(huán)境部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)密切協(xié)調(diào)：“要盡可能協(xié)調(diào)刑事責(zé)任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠的同步推進(jìn)。充分運(yùn)用國(guó)家政策規(guī)定，通過(guò)‘積極理賠’對(duì)案件辦理的正面影響，提升當(dāng)事人生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊庠浮！壁w建峰說(shuō)。

在政策引導(dǎo)下，2023年12月，經(jīng)過(guò)多輪磋商，周某某同意承擔(dān)全部生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用。

盡管周某自身具備相應(yīng)的修復(fù)條件，但相關(guān)部門(mén)并未同意其自行開(kāi)展修復(fù)，而是由其繳納了300萬(wàn)元修復(fù)保證金。“他雖具備自行修復(fù)的能力，但既然在明知違法且有能力合規(guī)的情況下仍實(shí)施非法填埋行為，我們對(duì)其能否真正落實(shí)生態(tài)修復(fù)缺乏信任?！壁w建峰解釋道，“因此，我們要求其繳納保證金，由具備資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)修復(fù)，待修復(fù)工程驗(yàn)收合格后，再按程序予以返還?！?/p>

2024年初，受污染地塊已完成開(kāi)挖、清運(yùn)及覆土復(fù)綠，生態(tài)功能基本恢復(fù)。2024年5月，啟東市城市管理局、啟東市人民檢察院、南通市啟東生態(tài)環(huán)境局3部門(mén)再度聯(lián)合，對(duì)除周某某以外的其余22人另案分別開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。后未就賠償協(xié)議達(dá)成一致，現(xiàn)已提起訴訟。“即向他們追索本應(yīng)承擔(dān)但未履行的部分?！壁w建峰補(bǔ)充道。

“這個(gè)案子的核心，就在于牢牢把握‘一案雙查’機(jī)制?！壁w建峰總結(jié)道，即在依法追究違法責(zé)任的同時(shí)，同步追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，具體操作中對(duì)違法事實(shí)與環(huán)境損害事實(shí)一并調(diào)查、一體推進(jìn)。

■如何建立長(zhǎng)效機(jī)制？

構(gòu)建“1+N”協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)治理常態(tài)化制度化

周某某案的意義遠(yuǎn)超個(gè)案本身。

“南通很多改革都是這樣：先辦個(gè)案，再推制度。”趙建峰舉例說(shuō)，此前辦理的長(zhǎng)江船舶廢油超標(biāo)案，推動(dòng)海事部門(mén)首次開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償；非法采砂案，則促成水利系統(tǒng)在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)索賠實(shí)踐?！懊哭k完一起典型案件，我們就把相關(guān)職責(zé)寫(xiě)入地方規(guī)定，通過(guò)立法固化?！?/p>

如今，南通已形成“生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)籌指導(dǎo)、各行業(yè)主管部門(mén)具體主辦”的“1+N”工作格局。趙建峰解釋?zhuān)骸啊y(tǒng)籌’體現(xiàn)在信息匯總、工作部署、案例評(píng)選等面上工作；而‘指導(dǎo)’更為關(guān)鍵——我們不是簡(jiǎn)單地指派任務(wù)，而是深度參與?！?/p>

在這起江蘇省首例城管部門(mén)辦理的賠償案件中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)全流程參與：協(xié)調(diào)司法鑒定機(jī)構(gòu)、提供專(zhuān)家支持、會(huì)同檢察院協(xié)同組織磋商會(huì)等。“某種意義上，就是‘扶上馬、送一程’?！壁w建峰說(shuō)，“我們不只是說(shuō)‘這是你的事’，而是帶著他們一起干?！?/p>

為激發(fā)各部門(mén)內(nèi)生動(dòng)力，南通將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)考核體系，并每年聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)發(fā)布典型案例?！拔覀兊耐ㄖ粌H發(fā)給縣生態(tài)環(huán)境局，還同步發(fā)送給8個(gè)法定職責(zé)部門(mén)?！壁w建峰透露，“今年征集2025年典型案例時(shí)，函件直接發(fā)至城管、水利、海事等單位，讓他們切實(shí)感受到‘這是我們共同的工作’?！?/p>

在此案成功辦理的帶動(dòng)下，南通市各部門(mén)協(xié)作力度進(jìn)一步加大，推動(dòng)出臺(tái)《關(guān)于常態(tài)化打擊整治跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)移、傾倒建筑垃圾違法行為的實(shí)施意見(jiàn)》，在全市范圍內(nèi)保持依法整治高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)偷運(yùn)、跨區(qū)域填埋垃圾行為實(shí)行“零容忍”。

專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)迅速鋪開(kāi)：在高速公路出入口、通航船閘布設(shè)監(jiān)控設(shè)備，對(duì)75個(gè)易傾倒點(diǎn)位實(shí)行“白天巡查+凌晨蹲守”；設(shè)立100萬(wàn)元舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金，單條線(xiàn)索最高獎(jiǎng)勵(lì)兩萬(wàn)元；建立“一案一專(zhuān)班”機(jī)制，公安提前介入，紀(jì)委、監(jiān)委同步核查“保護(hù)傘”；依托與上海城管建立的“雙組長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制，深化長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。

2025年9月，南通市城市管理局等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《南通市建筑垃圾全鏈條治理三年行動(dòng)方案（2025年—2027年）》，旨在鞏固專(zhuān)項(xiàng)整治成果，完善全鏈條治理體系，提升常態(tài)化治理水平?！斗桨浮访鞔_，生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的情形，指導(dǎo)城管部門(mén)依法追究賠償責(zé)任。

更具前瞻性的是，針對(duì)“找不到責(zé)任人”或“責(zé)任人無(wú)賠償能力”的兜底難題，南通探索由政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。2024年，市財(cái)政投入兩萬(wàn)元，為全市建筑垃圾非法傾倒事件投保?！氨５氖菓?yīng)急處置費(fèi)用——一旦無(wú)法找到傾倒人，或其無(wú)力承擔(dān)，保險(xiǎn)公司可墊付最高20萬(wàn)元用于清理處置?！壁w建峰介紹，“雖然目前尚未發(fā)生理賠，但這是一種有效的制度預(yù)防?！?/p>

治理成效已然顯現(xiàn)：南通市跨區(qū)域非法處置建筑垃圾違法行為得到系統(tǒng)性遏制，2025年相關(guān)案件數(shù)量較2023年同比下降65%。